2025年12月29日，浙江省商务厅印发《浙江省商务领域行政处罚裁量权适用规定》（浙商务发〔2025〕57号），并配套发布《浙江省商务领域行政处罚裁量基准》，自2026年2月1日起施行。对于商业特许经营领域而言，这套规则的意义并不只在于重新划分罚款区间，更重要的是，它把《中华人民共和国行政处罚法》中的“不予处罚、减轻处罚、从轻处罚、一般处罚、从重处罚”进一步落到了具体违法类型和具体事实之上。

从企业应对角度看，浙江现行规则释放出一个较为明确的信号：行政机关判断处罚结果时，不仅关注违法行为是否发生，还会关注违法持续时间、合同数量、收费金额、被特许人实际权益是否受损、企业是否停止违法行为、是否完成备案或者补充披露、是否退费或达成和解，以及是否主动提供证据材料等事实。换言之，违法事实成立只是行政处罚分析的起点，整改行为及其证据化程度，可能直接影响最终适用的裁量阶次。

本文以浙江省现行商务领域行政处罚裁量规则为基础，围绕商业特许经营领域五类主要处罚事项，梳理其裁量尺度，并结合品牌方常见合规场景讨论整改和陈述申辩的重点。本文所称“现行规则”，系截至2026年10月仍有效的相关规定。

一、浙江商业特许经营行政处罚的制度结构：从法定罚幅到五阶裁量

（一）上位法决定“能罚什么”，地方裁量基准进一步回答“具体怎么罚”

《商业特许经营管理条例》对不同违法行为分别规定了处罚种类和法定幅度。例如，不符合“两店一年”条件从事特许经营活动，以及企业以外的其他单位和个人作为特许人从事特许经营活动，均可能面临10万元以上50万元以下罚款；未依法备案的，第一阶段罚款幅度为1万元以上5万元以下，逾期仍不备案的，处罚进一步提高；未依法履行信息披露义务的，一般情形处1万元以上5万元以下罚款，情节严重的处5万元以上10万元以下罚款并予以公告。

《浙江省商务领域行政处罚裁量权适用规定》第五条规定，商务领域行政处罚裁量分为不予行政处罚、减轻行政处罚、从轻行政处罚、一般行政处罚、从重行政处罚五个阶次。

因此，浙江现行裁量体系不是在法定罚幅之外另行创设处罚，而是在法律、法规已经设定的处罚框架内，进一步明确哪些事实可以进入“不予”“减轻”“从轻”“一般”或者“从重”阶次。对于品牌方而言，行政调查中的核心问题也由“有没有违法”进一步延伸为“违法程度如何”“是否具备降低处罚阶次的法定事实”。

（二）“初次违法”“及时改正”“危害后果轻微”均有更具体的判断标准

《浙江省商务领域行政处罚裁量权适用规定》第十条明确：“初次违法”是指当事人连续2年在全省范围内第一次实施该领域违法行为。

这一规定值得特别注意。“初次违法”并不是企业自成立以来从未发生过任何违法，也不是仅以某一个县、市是否处罚过为判断标准，而是以连续2年、全省范围、同一领域为基本口径。商业特许经营被单列为一个领域，因此企业在陈述申辩中主张“初次违法”，原则上应当围绕这一口径准备相应材料，而不能仅作概括性表述。

第八条进一步规定，未以拒不改正作为处罚条件的，当事人在责令改正期限届满前改正，停止违法行为，主动消除或者减轻违法行为危害后果的，属于“及时改正”。

这意味着，收到监管部门通知后才开始整改，并不当然失去“及时改正”的可能，但整改必须发生在相应期限内，并体现为停止违法行为以及对危害后果的实际处理。仅提交一份“正在整改”的说明，或者仅在形式上补充材料，而未解决持续招商、继续签约、继续收费等现实问题，通常难以与裁量基准中的“及时改正”完全对应。

（三）“不予处罚”与“减轻处罚”必须严格区分

浙江现行规则将“不予处罚”和“减轻处罚”分别列为独立阶次。两者法律效果不同：不予处罚意味着违法事实可能仍被确认，但不作行政处罚；减轻处罚则是在依法应当处罚的前提下，将处罚降至法定最低限度以下，或者依法减少本应并处的处罚种类。

第十九条规定，减轻行政处罚的，在法定罚款最低值以下量罚；从轻行政处罚的，在法定罚款最低值至最高值区间内较低的30%部分量罚；一般行政处罚适用中间区间；从重行政处罚适用较高区间。

这一制度设计对商业特许经营尤其重要。以“两店一年”为例，《商业特许经营管理条例》第二十四条第一款规定的罚款起点是10万元，但浙江裁量基准明确设置了“不予处罚”和“10万元以下减轻处罚”的适用情形。因此，“法定最低罚款10万元”并不等于在任何案件中都绝对不能低于10万元，关键仍在于案件是否真正具备不予或者减轻处罚的法定条件。

二、浙江商业特许经营领域五类主要违法行为的裁量尺度

（一）不符合“两店一年”仍开展特许经营：整改结果和被特许人权益处置被直接纳入裁量

《商业特许经营管理条例》第七条第二款规定：“特许人从事特许经营活动应当拥有至少2个直营店，并且经营时间超过1年。”第二十四条第一款规定，不具备前述条件从事特许经营活动的，由商务主管部门责令改正，没收违法所得，处10万元以上50万元以下罚款，并予以公告。

浙江裁量基准并未把所有不满足“两店一年”的案件直接归入10万元以上罚款，而是先区分是否具有不予处罚、减轻处罚或者从轻处罚条件。

裁量基准规定：违法行为轻微，行政机关处理时已符合“两店一年”条件，并且与被特许人达成和解或者退还收取的特许经营费用的，应当不予处罚。对于“违法行为轻微”，基准列举了曾经符合“两店一年”、签约时已有2个直营店但经营不足1年、已有1个直营店且经营1年以上、违法时长不足1年、单个特许经营合同收费低于3万元等情形。

这里至少有三层含义。第一，裁量基准关注企业距离法定条件“有多远”，而不是简单地只看满足或者不满足。已经具备一定直营基础，与完全没有直营门店，在违法程度评价上可能并不相同。第二，行政机关处理时的现状被纳入判断。企业在调查处理阶段已经真实补足“两店一年”条件，可能成为争取不予处罚的重要事实。第三，被特许人权益处置被直接纳入裁量。达成和解或者退还特许经营费用，并不当然否定此前违法，但在符合其他条件时，可能改变处罚结果。

对于初次违法，行政机关处理时已符合“两店一年”条件且危害后果轻微的，裁量基准规定可以不予处罚；存在主动消除危害后果情形的，可以减轻处罚至10万元以下；具有主动减轻危害后果等情形的，从轻处罚幅度为10万元以上22万元以下；一般处罚为22万元以上38万元以下；从重处罚为38万元以上50万元以下。

从应对角度看，“两店一年”案件不能只准备两张营业执照或门店照片。直营店能否被认定，往往取决于经营主体、股权或控制关系、租赁关系、人员管理、收付款、财务核算、经营系统以及持续经营时间等事实。品牌方如果主张已经补足条件，应当把这些事实整理为能够被行政机关核验的证据链，而不是仅以关联公司门店、股东个人门店或者名义上的“直营店”作概括说明。

（二）首次签订特许经营合同后未在15日内备案：补备案越早，裁量空间通常越大

《商业特许经营管理条例》第八条规定，特许人应当自首次订立特许经营合同之日起15日内向商务主管部门备案；第二十五条规定，未依法备案的，由商务主管部门责令限期备案，处1万元以上5万元以下罚款；逾期仍不备案的，处5万元以上10万元以下罚款，并予以公告。

浙江裁量基准规定：违法行为轻微，行政机关处理时已符合备案条件，并按规定向商务主管部门备案的，应当不予处罚。其中，“非主观故意原因导致逾期备案”“逾期备案在1年以下”等被列为违法行为轻微的具体情形。

这说明，对于已经发生逾期备案的品牌方，补备案并非“没有意义”。如果企业在监管处理前后已经具备备案条件并完成备案，同时违法程度较轻，浙江规则为不予处罚保留了明确路径。反之，如果企业在收到责令限期备案后仍不备案，风险会从1万元以上5万元以下进入5万元以上10万元以下并公告的更高处罚阶段。

对于初次违法、危害后果轻微、行政机关处理时已符合备案条件的，裁量基准规定可以不予处罚；具有减轻情形的，可处1万元以下罚款；从轻处罚为1万元以上2.2万元以下；一般处罚为2.2万元以上3.8万元以下；从重处罚为3.8万元以上5万元以下。提供虚假材料用于备案，被明确列入从重考量。

因此，备案案件的整改重点不仅是“赶快提交系统”，还包括先核验自身是否真正具备备案条件。实践中，如果“两店一年”、经营资源权属、合同样本、操作手册等基础材料本身存在问题，仓促提交不实材料反而可能叠加新的风险。尤其是裁量基准已经明确将“提供虚假材料用于备案”列为从重情形，企业更应避免以补备案为目的倒推或拼凑证据。

（三）签约前收费未书面说明、年度合同情况未按期报告：形式义务同样具有独立处罚风险

《商业特许经营管理条例》第十六条规定，特许人要求被特许人在订立特许经营合同前支付费用的，应当以书面形式说明该部分费用的用途以及退还的条件、方式。第十九条规定，特许人应当在每年第一季度将上一年度订立特许经营合同的情况向商务主管部门报告。第二十六条对违反上述义务规定了相应行政处罚。

这两类义务经常被品牌方忽视。前者并不以最终是否签约为前提，只要品牌方在合同订立前要求支付费用，就应当关注书面说明义务；后者则属于备案后的持续性合规事项，并非完成首次备案后即可长期不再维护。

对于签约前收费说明义务，浙江裁量基准规定：违法行为轻微，已向被特许人补充说明且未损害其实体权益的，应当不予处罚；初次违法、危害后果轻微并补充说明的，可以不予处罚。能说明费用合理用途、与被特许人达成和解、退还提前收取的费用等，均被列为危害后果轻微的具体判断因素。

这意味着，招商环节的定金、意向金、保证金、培训费等，不宜只关注收款名目，还应同步保留用途、退还条件和退还方式的书面告知证据。微信、短信、电子邮件等形式并非当然无效。浙江裁量基准甚至明确将在签约前通过短信、微信、电子邮件等方式告知，列入“违法行为轻微”的考虑情形。对企业而言，关键是信息是否真实、完整且能够事后举证，而不是形式上必须制作某一固定名称的文件。

对于年度报告义务，裁量基准规定：因非主观故意原因逾期并补充报告、没有造成危害后果的，应当不予处罚；初次违法、危害后果轻微并补充报告的，可以不予处罚。其中，上一年度未订立新的特许经营合同、逾期报告1次等，被列为危害后果轻微的具体情形。

这一规则提示备案企业应建立年度合规日历。备案完成只是起点，年度报告、备案信息变更、经营资源变化等持续性义务如果长期无人负责，往往会在加盟商投诉、行政检查或者备案维护时集中暴露。

（四）未提前30日披露、披露不完整或者存在隐瞒虚假：行政风险与民事争议最容易交叉

《商业特许经营管理条例》第二十一条规定，特许人应当在订立特许经营合同之日前至少30日，以书面形式向被特许人提供法定信息及合同文本；第二十三条要求披露信息真实、准确、完整，不得隐瞒或者提供虚假信息，信息发生重大变更的应当及时通知。第二十八条规定，被特许人举报并经查实的，商务主管部门可以依法处罚。

与“两店一年”或未备案相比，信息披露案件的事实结构通常更复杂。监管部门不仅会看“有没有一份披露文件”，还可能进一步审查披露时间、披露项目是否完整、内容是否与实际情况一致、重大变化是否及时通知以及被特许人是否因此受到实质影响。

浙江裁量基准规定：向被特许人提供的信息不完整，但在订立特许经营合同时改正，且未损害被特许人实体权益的，应当不予处罚；初次违法、涉及10名以下信息披露对象、危害后果轻微，并及时补充提供信息或合同文本的，可以不予处罚。

值得注意的是，裁量基准没有把所有信息披露瑕疵等同处理。未提供部分法定信息但已经提供合同文本、未提供合同文本但已经提供法定信息且不影响合同成立等，被列入“危害后果轻微”的示例；相反，涉及10名以上信息披露对象，或者同时存在隐瞒和虚假情形，被列入一般处罚的重要事实。

具有主动消除危害后果情形的，可以减轻至1万元以下罚款；从轻处罚为1万元以上2.2万元以下；一般处罚可达2.2万元以上5万元以下；存在拒不改正或者其他严重后果的，处5万元以上10万元以下罚款并予以公告。

这一部分对品牌方最具实务价值的地方在于：信息披露整改应当从“补文件”转向“补事实”。如果此前漏披露的是加盟费用构成、关联方供应链、现有被特许人经营情况、知识产权状态、诉讼仲裁情况等，整改时需要逐项核实真实情况，并形成新的披露文本、送达凭证和签收记录。单纯补签一份日期倒填的《信息披露确认书》，既不能真实解决历史披露问题，还可能增加证据真实性风险。

（五）自然人或者非企业主体作为特许人：主体资格问题不能仅靠后续设立公司当然修复

《商业特许经营管理条例》第二十四条第二款规定：“企业以外的其他单位和个人作为特许人从事特许经营活动的，由商务主管部门责令停止非法经营活动，没收违法所得，并处10万元以上50万元以下的罚款。”

浙江裁量基准规定：违法行为轻微，行政机关处理时停止非法经营活动，并与被特许人达成和解或者退还收取的特许经营费用的，应当不予处罚。违法时长在1年以下、单个合同收费低于3万元、签订特许经营合同少于5份等，均被列为违法行为轻微的具体情形。

与“两店一年”不同，这类违法的核心不是直营基础不足，而是特许人主体本身不符合要求。因此，后续新设公司并不能自动把自然人此前已经实施的特许经营行为变为合法。更重要的是，企业如果希望将后续业务切换到公司主体，还必须重新审查经营资源归属、合同主体、收款主体、直营网点、备案主体是否一致，避免出现“公司已成立，但商标仍由个人授权、合同仍由个人签、费用仍进入个人账户”的混合状态。

在减轻处罚层面，裁量基准进一步列举：违法持续1年以上2年以下、单个合同收费低于5万元、合同数量在5份以上10份以下等情形，在积极采取补救措施、取得被特许人谅解并停止非法经营活动的情况下，可以作为主动消除危害后果的具体事实。

这体现出浙江规则对主体违法同样采用了“持续时间、收费金额、合同数量、整改状态、被特许人权益处理”相结合的评价方法。企业后续整改不能只做工商登记层面的主体变更，而应当完成商业模式和合同履行关系的整体迁移。

三、从五类处罚事项可以看出浙江裁量规则的四个实务特征

（一）处罚裁量开始明显关注“违法程度”，而不是停留在“违法与否”的二元判断

无论是“两店一年”、自然人招商，还是未备案、信息披露，浙江裁量基准都设置了更具体的数量、期限或影响因素。例如，违法持续时间、单个合同收费、合同数量、信息披露对象数量、逾期次数等，均可能影响违法程度评价。这种规则结构提高了处罚结果的可预期性，也意味着企业在行政调查中应当把能够反映违法范围和影响程度的事实主动呈现出来。

对于品牌方而言，最不利的做法往往是只围绕“我们不是故意的”“我们已经整改了”进行抽象申辩。裁量基准真正需要的是可核验的事实：持续了多久、签了多少份合同、收了多少钱、是否存在实际损失、何时停止、何时补正、是否完成退款或者和解。

（二）行政机关“处理时”的状态被反复写入裁量条件，整改时间点具有现实意义

在“两店一年”、未备案、自然人作为特许人等事项中，浙江裁量基准多次使用“行政机关处理时已符合条件”“行政机关处理时停止开展特许经营活动”等表述。这说明违法发生后的状态不是完全没有意义，及时纠正持续违法、补足法定条件、停止新的风险扩张，可能直接关系到裁量阶次。

但这不应被理解为“先招商、后整改也没关系”。一方面，是否构成违法仍应依据违法发生时的事实判断；另一方面，不予处罚和减轻处罚均有严格条件，后续整改只是其中一部分，并不能当然消除违法事实。

（三）与被特许人的民事处理结果，会在一定程度上反向影响行政裁量

浙江裁量基准中多次出现“达成和解”“退还特许经营费用”“取得被特许人谅解”“根据生效仲裁裁决或者司法裁判确认无需承担民事赔偿责任”等因素。这说明，在商业特许经营领域，行政机关评价危害后果时，可能会关注被特许人的财产损失是否实际发生、争议是否已经解决以及企业是否采取了有效补救措施。

这并不意味着品牌方在任何投诉案件中都应当无条件退款。是否退款仍要结合合同履行、责任归属和整体争议策略判断。但如果企业确实存在较为明确的行政合规瑕疵，且希望争取不予或者减轻处罚，那么如何处理被特许人损失、如何形成和解或谅解文件，就需要与行政应对同步考虑。

（四）“主动配合”要转化为证据，而不是态度表述

浙江裁量基准在多项违法行为的从轻条件中明确列举“积极配合调查并主动提供证据材料”。

实务中，“积极配合”不应只理解为按时到场、接受询问。对企业更重要的是形成能够对应裁量基准的证据材料，并对整改过程、重要时间节点及处理结果进行必要留痕。只有当整改事实能够被行政机关核验，才更容易转化为具体裁量利益。

四、品牌方进入行政调查后，整改需要把握的几个原则

（一）先识别违法类型，并判断违法行为是否仍在持续

收到投诉转办、询问通知或者行政检查后，品牌方应先把事实对应到具体违法类型。是主体资格问题、未满足“两店一年”、未备案、收费告知问题、年度报告问题，还是信息披露问题；不同违法的整改条件和裁量标准并不相同。

同时要判断违法行为是否仍在持续。仍在对外招商、继续签约或者继续收取加盟相关费用的，应当优先评估是否需要暂停相关行为，避免风险在行政调查期间继续扩大。暂停招商并不等于当然承认全部违法，而是防止新增事实和新增被特许人。

（二）应对重点应围绕裁量基准，而非仅围绕处罚条款

传统应对容易只围绕《商业特许经营管理条例》的处罚条款准备意见，但浙江现行裁量规则已经把许多影响处罚结果的事实具体化。企业应结合可能适用的裁量阶次，对违法程度、危害后果、整改状态等关键事实进行系统核查，并形成内部分析框架。

（三）整改应解决真实经营状态，避免“纸面补正”制造新的风险

行政合规整改最需要避免的是为了满足形式条件而倒签文件、补做虚假直营材料、制作与实际不符的披露回执或者虚构退款、和解事实。浙江裁量基准已经将提供虚假备案材料、拒不改正、伪造隐匿销毁证据等作为不利因素。企业整改应建立在真实业务调整之上，再通过书面材料进行固定。

对于直营店认定、经营资源权属、关联公司关系等存在事实或法律认定争议的事项，应当先进行法律分析，再审慎确定整改及材料提交方案，避免因局部补正引发新的合规风险。

（四）被特许人争议处置与行政应对应当协同考虑

如果行政案件来源于加盟商投诉，企业往往同时面对合同解除、退款、损失赔偿和行政处罚。浙江裁量基准将和解、退款、谅解、生效裁判结果等直接纳入部分违法行为的裁量因素，因此民事处理与行政应对不宜完全割裂。

同时，和解文本的表述应当保持必要边界。对于尚存在争议的合同事实，可以围绕争议解决、费用结算和后续权利义务作必要安排，避免对超出和解目的的争议事实作不必要的扩张性确认。

（五）陈述申辩应形成“事实—规则—证据—裁量请求”的闭环

一份有效的行政陈述申辩，不宜只写“系初次违法、积极配合、已整改，请从轻处罚”。更可行的思路是围绕案件事实、裁量规则和相应证据展开论证，并在此基础上提出与现有事实相匹配的裁量请求。

具体案件中，还应根据已经具备的事实和证据，对不同裁量阶次进行层次化分析，避免仅提出结论性的单一请求。

五、对浙江现行裁量规则的评价与合规启示

（一）从“罚款区间”走向“事实清单”，有利于提高处罚结果的可预期性

商业特许经营监管长期存在一个实务问题：上位法规定的罚款幅度较宽，但企业难以预判具体事实会落入哪个区间。浙江现行裁量基准通过对违法持续时间、收费金额、合同数量、披露对象数量、整改行为和危害后果等进行细化，使企业和执法机关对裁量结果都有了更清晰的讨论基础。

这种细化并不意味着个案裁量消失。裁量基准仍保留“其他违法行为轻微情形”“其他危害后果轻微情形”等开放性表述，且第十八条明确要求在存在多个裁量因素时进行综合考量。因此，个案中仍然需要结合全部事实，而不能机械套用单一条件。

（二）浙江规则对“事后整改”的价值给予了较明确承认，但企业不应把它理解为免责通道

从多项特许经营违法的裁量条件可以看出，停止违法、补备案、补充披露、满足“两店一年”、退款和解等事后行为，都可能产生现实裁量效果。这种设计符合行政处罚教育与惩戒相结合、过罚相当的基本原则。

但整改能够影响的是处罚裁量，并不当然改变违法发生时的事实，也不当然消灭被特许人在民事关系中的解除、退款或者损害赔偿主张。品牌方在制定整改方案时，应将行政责任与民事责任分别评估，不能因为获得不予行政处罚就推导出合同争议必然不存在。

（三）未来品牌方的合规重点，应当从“备案一次”转向“全周期留痕”

浙江裁量基准实际上把商业特许经营合规拆成了多个持续节点：开展招商前要核验主体和“两店一年”；首次签约后要及时备案；签约前收费要书面说明；每年第一季度要报告上一年度合同情况；每次签约前至少30日要完成信息披露；重要信息发生重大变化还要及时通知。

因此，较成熟的品牌方不宜把合规理解为“请律师做一份加盟合同”或者“完成一次商务备案”，而应形成可持续执行的内部制度。至少应明确招商、法务、财务、运营之间的责任分工，建立签约前审查、信息披露签收、收款审批、年度报告、备案变更、直营网点证明、投诉处理等台账。

对于已经发生历史遗留问题的品牌方，则应优先完成一次“行政处罚视角的合规体检”，系统评估历史事项的风险程度、现有整改空间以及需要重点留存的证据。

六、结语

浙江现行商业特许经营行政处罚裁量规则的最大特点，是把较为抽象的行政处罚原则转化为一组可以核验的经营事实。两店一年是否已经补足、备案迟延多久、签了多少份合同、向多少被特许人披露、是否存在实际损失、是否退款和解、是否停止继续招商，这些都不再只是企业“态度好不好”的外围因素，而可能直接影响不予、减轻、从轻、一般或者从重处罚的选择。

对品牌方而言，真正有效的行政合规也因此分为两个层次：第一层是在招商前把主体、直营基础、备案、收费和信息披露制度做对，尽量避免违法发生；第二层是在问题已经发生后，迅速识别违法类型，对照裁量基准完成真实整改，并将整改效果转化为可验证的证据。后者不能替代前者，但在行政调查已经发生时，往往决定企业还能争取多大的裁量空间。

主要规范依据

本文作者：申浩（杭州）律师事务所林恒律师